2017感动中国十大人物 | 卢永根——87岁院士毕生积蓄捐教育

通过将某部法律确定为检查主题，作为监督者的常委会无疑将使国务院在一段时期内更加关注该部法律的实施。

[41]《环境影响评价法》（2008年），《全国人大常委会公报》2008年第7期，第734页。二是要为复议权利的行使提供便利。

为此，作为监督者的全国人大常委会有意识地利用这一契机强化其对执法预算保障的监督，努力构建有可持续财政支持的执法体系。如有报告提出，建议国务院有关部门……加快建立覆盖全国的风险监测网络，加快组建国家食品安全风险评估中心，在有能力的地区建立风险评估分中心。因此，其首要任务就是要确保国务院及其所属部门执行全国人大及其常委会所立之法，实现立法目的。例如，某执法检查组建议，国家有关部门应进一步将扶持项目资金审批权下放到地方，项目由地方主管部门负责实施，增强支农项目的针对性。[35]三是建立更为有效的执法协调机制以应对客观存在的九龙治水现象。

另一方面，全国人大常委会也乐于通过搜集此类信息向国务院反馈，以此施加压力、促成改变。因此，在确定执法检查主题之后，正式开展检查之前，常委会通常会确定若干个检查重点，以便在短时间内了解这些具体领域的执法现状，以便督促政府有所侧重地加强和改进执法。在我国，绝对的国家所有忽视了对私人资源利益的尊重和保护，并产生了严重的资源分配不公，国有资源的开发利用几乎全部为国有企业垄断;机械的国家所有甚至会出现立法上无法自圆其说和实践中难以执行的尴尬。

第三，审批机关对审批事项不享有自由裁量权。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同有关部门提出，报国务院批准后实施，并根据变化的情况适时调整。[13]肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第73页。2007年8月，鹏伟公司提起民事诉讼，请求解除其与采砂办签订的《采砂权出让合同》，请求永修县政府、永修县采砂办退还多支付的拍卖成交款4727万元。

[64]前引[63]，室井力主编书，第150页。当一项国有资源服务于公共利益时，竞争出让即难以适用。

譬如在欧洲，自我认证、自我限制协议等都是广泛适用的对外起作用的自我监督形式，"自我认证通过欧洲委员会(CE)标记对其产品标贴商标。历经十多年的改革，虽然针对一般社会活动的审批有所放松，但以管控社会活动为目的建立起来的审批体制并没有被撼动。为简便起，我们接受《行政许可法》立法时立法机关的观点，将行政许可与作为改革对象的行政审批作为同一概念的不同表述。这就造成了国有资源配置中非竞争出让与竞争出让的双轨制，且对于各自适用的范围与条件立法上又未作明确划分。

    在计划体制下，所有资源全部为国家垄断，所有由国家垄断的资源全部以审批方式配置，故而这种经济体制又被称为审批经济。2011年，为了抑制过快上涨的房价，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发〔2011〕1号)》。[32]前引[29]，ColinScott文。    在剔除了不属于改革范围的审批事项后，以审批的功能与作用为标准，大致可以将现行作为改革对象的行政审批分为三大类型:一是以资源配置为目的的审批，这类审批可称之为资源配置类审批;二是以限制市场进入为目的的审批，这类审批可称之为市场进入类审批;三是以预防和控制有社会危害性的活动为目的的审批，这类审批可以称之为危害控制类行政审批。

因此，本文对作为改革对象的行政审批类型的划分，也是对《行政许可法》上行政许可类型的理论划分，只不过三类行政审批中都夹杂着大量不符合《行政许可法》规定、需要按照《行政许可法》设定各该类行政许可的规定进行改革的事项。2006年5月10日，永修县采砂办与中标人成都鹏伟实业有限公司正式签订《鄱阳湖永修县水域6、7、8号采区采砂权出让合同》，将鄱阳湖永修县水域6、7、8号采区采砂权出让给鹏伟公司，采砂权使用期限自签订本合同之日至2006年12月31日止，采砂权拍卖成交金额8228万元(包括税费)。

今后，政府部门不得在清单之外行使行政权力。[7]王克稳:《我国行政审批制度的改革及其法律规制》，载《法学研究》2014年第2期。

[44]钱昊平:《取消审批，别"松了绑、留着绊"》，载《南方周末》2014年9月18日第10版。[53]前引[52]，罗尔夫·斯特博书，第228页。[26]参见《社会团体登记管理条例》第11条。在制度体系方面，它属于社会信用体系的一部分。省编委办主任鞠建林介绍，浙江省已对57个省级部门的1．23万项行政权力进行了全面梳理，最终保留了42个部门4236项行政权力，精简幅度超过6成。全国人大、国务院应当收回法律法规的起草权，对于专业性、技术性较强、立法机构力所不达的法律法规草案，可以委托高校科研机构、法律服务机构等独立第三方完成。

这类审批在国务院的相关文件中被列入非许可类审批项目并将其排除出改革的范围。    确定主体资格的登记制度也是具有市场进入性质的审批制度。

      除了通过行政指导推行农产品的标准化生产外，行政指导还可以作为一种事前或事中的规制手段广泛适用于那些需要透过相对人协作方能实施有效治理的领域。     但是，《行政许可法》又肯定了单行法律、行政法规规定的非竞争出让方式，又由于我国资源法譬如《矿产资源法》、《水法》、《海域使用管理法》等多发布实施于《行政许可法》之前，非竞争出让仍作为资源配置的基本手段规定在资源法中。

审批权力清单制度属于权力清单制度的核心内容。国务院关于投资体制改革的决定将投资项目划分为政府投资项目和企业不使用政府投资建设的项目两类。

[60]前引[59]，鲁篱书，第193页。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。[24]参见前引[1]，沈岿文。以农产品的生产经营监管为例，为了保障农产品安全，我国发布了农产品质量安全法，建立了农产品质量安全监管体系，而这一监管体系的核心就是审批，在监管流程上从种子一直审到餐桌。

     以此标准判断，我国政府核准的投资项目的适用范围存在过宽过广之嫌。在我国，随着政府监管权力的后移，很多原由政府深度介入的领域在政府逐步退出后，这些领域的事务都可以由私人去填补，特别是一些具有专业性、技术性的业务都可以由专业技术组织去完成，[58]这方面的改革已开始实践和尝试。

为防止广东省试点的改革抵触法律，时年12月28日，全国人大常委会作出关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定。需要办理的审批事项包括:基本建设项目初步设计审查、工程建设项目不招标批准、招标范围和招标方式核准、具体建设项目国有土地使用权审核、国有建设用地使用权拍卖核准、建设项目用地预审、建设项目用地复核验收、建设项目选址意见书、规划条件许可及变更审批、建设用地规划许可证、建设工程规划设计方案审批、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设工程竣工规划核实、建设工程规划验线、人防工程施工图设计审批、人防工程竣工验收、建设项目环境影响评价文件审批、环境影响评价文件重新审核、建设项目竣工环境保护验收、工程建设设置永久性道口、临时性施工通道道口审批、改变道路结构审批、内部专用道路与城市道路相接审批、绿化工程设计方案审批、改变规划绿地、现有绿地的使用性质审批等等。

它不仅可以在一定范围内替代行政强制，而且还可以适用于那些无法通过包括审批在内的行政命令达到行政目的的领域。    我国行政审批作用的范围很广，涉及的事项十分繁杂。

"[55]而对经济与社会活动的监管，构成私人行政的重要方面。广义上的行政审批包括内部行政审批与外部行政审批，由于目前作为改革对象的行政审批仅是外部行政审批，内部行政审批未纳入改革的范畴。由于行政审批的改革不可能一步到位，因此，列入清单的审批也未必都是合法正当的。     当然，国有资源的竞争出让也会受到一定限制，对竞争出让的限制主要有两种情形:一是基于公共利益需要的资源利用。

[28]参见《社会团体登记管理条例》第15条。    三、市场进入类行政审批制度的改革及其替代性的制度建设    (一)市场进入类行政审批的改革    依前归纳，目前有关市场进入的审批制度主要有三:一是投资项目审批制度，二是市场进入资质制度，三是确定主体资格的登记制度。

现行由国家所有或垄断的资源中仍有相当一部分应当通过产权制度的变革释放给私人所有。本可以由一个机关审批或在一个环节审批完成的事项，往往需要多个机关或多个环节审批。

[6]在单行立法上，资源配置类行政审批主要是由《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《海域使用管理法》、《渔业法》等资源法，《公路法》、《港口法》、《广告法》、《电信管理条例》等公物法以及有关公用事业特许经营的立法等法律法规所创设的。体制改革后，随着资源利用主体的多元化，需要建立一个公平的资源分配机制。

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